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Dissuasion et dissension au programme

Elle devait passer comme une lettre à la poste. Mais la nouvelle loi de programmation militaire (LPM) pour 2024-30, discutée cette semaine à l’assemblée nationale, porte sur la bagatelle de… 413 milliards d’euros ! Et, comme sur les retraites ou l’immigration, l’affaire est disputée au sein des assemblées parlementaires où plus rien ne va de soi : y compris sur le sujet de la défense, qui faisait plutôt consensus ces dernières années au sein de la classe politique.

par Philippe Leymarie, 22 mai 2023
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László Moholy-Nagy, « Nuclear II » (Nucléaire II), 1946

Pour résumer : à gauche, on considère qu’on en fait trop, et notamment avec l’OTAN, dont la France est de plus en plus prisonnière ; à droite, que ce n’est pas assez, en ces temps de conflit majeur aux marches de l’Europe. Au centre, le gouvernement — appuyé par sa « majorité » très relative à l’Assemblée nationale (mais non au Sénat à dominante droite modérée) — se réclame d’une LPM 2024-30 de « transformation » (1), pour conserver la supériorité opérationnelle de l’outil militaire français, alors que s’imposent les nécessités de la « haute intensité », illustrées par une guerre en Ukraine qui risque de déborder sur tout l’Europe…

L’examen ces derniers jours de plus de sept cents amendements, devant la commission défense de l’assemblée, a illustré la combativité des députés de gauche sur ces questions de défense, et notamment ceux de la France insoumise (LFI), qui met en avant ses deux ténors, Bastien Lachaud et Aurélien Saintoul, très au fait des dossiers :

 ils ont par exemple qualifié de « théâtre d’ombres » et « d’exercice bâclé » la préparation de la LPM, qui a souffert de sa précipitation, dictée par la conjoncture ukrainienne ;
 contestent la référence à « l’Indopacifique », un concept « américain à géométrie variable », qui ne rend pas compte des intérêts français dans les deux océans ;
 s’en prennent également à la notion de « puissance d’équilibre », mentionnée dans la LPM, lui préférant le non-alignement ou l’indépendance ;
 appellent à ce que la France devienne observatrice au Traité sur le désarmement nucléaire, à défaut de s’y rallier ;
 demandent un bilan de la réintégration de la France au sein du commandement militaire de l’OTAN (décidée en novembre 2007, sous Nicolas Sarkozy…), ne retirant un amendement qu’en échange d’une promesse de mission d’information ;
 contestent les prétentions françaises ou européennes à une « autonomie stratégique », rendue impossible par l’articulation organique avec l’OTAN (alors que les alliés socialistes de LFI sont partisans d’une extension de l’Europe de la défense, « condition de notre autonomie européenne ») ;
 dénoncent les projets « d’externalisation » (dans la sécurité, les images satellites, etc.), domaines qui devraient rester « souverains » ;
 réclament la nationalisation des usines d’armement, et en tout cas des assurances sur le long terme pour les filières industrielles ;
 jugent le Tchad infréquentable, car objet d’un coup d’État et d’ingérences permanentes, etc.

Lire aussi Mathias Delori, « Poutine, les juges et la bombe », Le Monde diplomatique, mai 2023.

Le dirigeant communiste Fabien Roussel, également membre de la commission, n’a pas été en reste, réclamant un débat sur le « modèle d’armée », après ce quasi-doublement des investissements, ainsi qu’une évaluation des opérations extérieures de ces dernières années, qui ont surtout été selon lui « source de chaos ». Et demande un débat spécifique sur la dissuasion nucléaire, pour bien mesurer l’ampleur des choix proposés : « Qu’auraient dit les Français lors de l’élection présidentielle l’an dernier si on leur avait annoncé qu’on allait réserver cinquante milliards d’euros au nucléaire militaire dans les cinq ans à venir ? » Ou encore, contestant le vocabulaire utilisé dans la loi, comme le mot « métropole  », à « connotation coloniale ».

Toujours des plans B

À droite, le Rassemblement national prône l’abandon pur et simple des grands programmes franco-allemands « dont l’enlisement prouve la non-cohérence », l’Allemagne se conduisant comme « un partenaire qui n’a qu’une idée : nous remplacer ». Et demandant d’en finir en général avec les bavardages sur « l’Europe de la défense », au moment où justement « les Allemands achètent américain » (des F-35). Défendant en revanche les opérations extérieures, pour « combattre le terrorisme ». Et la souveraineté, dans tous les domaines, quoiqu’il en coûte. Au point d’en arriver à cette petite passe d’armes en commission : « Ce n’est pas parce que le Rassemblement national devient gaulliste, lance le ministre des armées Sébastien Lecornu, qu’il faut changer maintenant toutes les formulations ». À quoi lui réplique Laurent Jacobelli : « C’est parce que je suis gaulliste que j’ai rejoint le RN ! ».

Du côté du gouvernement et de sa relative majorité, on veille à donner des gages à la droite modérée. On fait valoir que :

 la souveraineté, justement, est au cœur de cette LPM, avec notamment la modernisation d’une dissuasion française qui reste entièrement autonome, et dont la doctrine (incertitude, non-emploi, intérêts vitaux, stricte suffisance) n’a pas changé : « Alors que la Russie brandit des menaces nucléaires, [les insoumis, les communistes] nous demandent de rentrer dans un traité de désarmement qui est un instrument de démolition de notre défense » ;
 il faut toujours faire des choix entre la sophistication et la masse, entre hypertechnicité et rusticité… dans ce dilemme, il y a chaque fois un « équilibre à trouver » ;
 certains programmes sont certes décalés, mais pas abandonnés ; et, s’agissant de projets européens prenant du retard, « il y a toujours un plan B » (par exemple le standard 5 du Rafale, qui permettra d’attendre le SCAF ou son équivalent) ;
 être une « puissance d’équilibre », c’est garder une marge face à une logique d’affrontement entre deux blocs, alors que certains pays souhaitent un alignement plus systématique ; c’est « conserver une singularité » même comme alliée (des USA, de l’OTAN…) : « Dans une partie des pays, notamment dans le sud, y compris en Indopacifique, cette notion a du sens », se défend Lecornu ;
 cette LPM est bien plus qu’une « inflexion » : elle prévoit une transformation organique, notamment dans l’armée de terre, avec un changement de métier pour 10 à 15 000 hommes, plus orientés vers le cyber, alors que les moyens d’innovation sont multipliés par dix, que les crédits sur les drones sont doublés, que le renseignement poursuit son ascension, ainsi que le renouvellement des moyens maritimes et aériens outre-mer ;
 et qu’un effort majeur est consenti pour rétablir des capacités qui avaient été abîmées ces dernières années (maintien en condition opérationnelle, santé, infrastructures), mais qui sont la condition d’une intervention à haute intensité et dans la durée ;
 pour faire masse, il faut préserver les coopérations avec les partenaires et alliés européens, sur le terrain comme pour la production de certains armements ;
 il faut veiller bien sûr à protéger la base industrielle française de défense, mais les entreprises qui ne font pas d’effort à l’export ne doivent pas compter sur la commande publique pour combler leurs trous…

Coupes claires à droite

La LPM précédente – 2018-23 – avait été présentée comme une loi de « réparation », exécutée d’ailleurs « à l’euro près » pour la première fois, après trois décennies de reculs sur les effectifs, les moyens et les ambitions des armées. « Entre 1981 et 2010, la part de la défense perd 4 points dans les dépenses de l’État, de 14 à 10 % », analyse le groupe Mars, réputé proche de l’industrie de l’armement (2).

Au titre des « dividendes de la paix », de la course aux critères de Maastricht et de l’euro, de l’élargissement de l’Union européenne vers l’est, puis de la « casse sociale » qu’a été la Révision générale des politiques publiques (RGPP) pour la défense — avec une perte de 20 % des effectifs, « davantage qu’aucune guerre » — les crédits susceptibles d’être réservés aux armées avaient été régulièrement amputés, y compris et surtout par les gouvernements de droite. Une étude de l’Institut français des Relations internationales (IFRI), en 2012 (3), avait montré qu’entre les 14 années de présidence de gauche et les 17 de droite, entre 1980 et 2010, c’est à droite, de Barre à Fillon, qu’on avait opéré le plus de coupes claires dans les budgets et les effectifs, et diminué les commandes publiques à l’industrie de défense.

Explication proposée par le groupe Mars : « Convertie au libéralisme incarné par Giscard, la droite de ces trente années piteuses pour la défense a adopté la croyance selon laquelle la libéralisation de l’économie imposée par l’UE contribue davantage à la croissance que les dépenses publiques, notamment l’investissement de défense (…). Dans la période post-guerre froide, la France s’est contentée en matière de défense d’entretenir a minima un outil pour lequel l’essentiel des investissements indispensables ont été faits dans les trente années précédentes (1962-1991) ».

Pour garder au moins l’apparence d’une « armée complète », les états-majors avaient dû batailler afin de maintenir une gamme variée de capacités et de savoir-faire, mais souvent à un niveau d’échantillon, « tout juste suffisant ». L’alternative eût été de se couper d’un ou plusieurs membres, comme s’y sont résolus les Britanniques au début des années 2010, mais « ca ne repousse pas » — ou très mal.

Dans la course

Lire aussi Cécile Marin, « Moins d’ogives, plus de danger », Le Monde diplomatique, avril 2022.

Après ces trois décennies de disette budgétaire, les évolutions proposées sous les quinquennats Macron font l’effet de divines surprises dans les armées : entre 2017 et 2030, cible finale de la loi de programmation en préparation, le budget annuel de la défense aura plus que doublé, passant de 32 à 69 milliards d’euros. À lui seul, le renouvellement de la dissuasion nucléaire devrait mobiliser 53 milliards d’euros, soit 13 % des 413 milliards d’euros prévus pour l’exercice 2024-2030. La part du PIB consacrée à la défense — 1,9 % actuellement — dépassera allègrement dès 2025 les 2 % préconisés par l’OTAN (4).

De ce point de vue, la France paraît « dans la course », comme le sont — outre les habituels Américains ou Chinois — les Allemands ou les Japonais en plein réarmement post-Ukraine. Côté français, comme ailleurs, la toile de fond géopolitique a joué un rôle d’accélérateur dans cette perspective de réarmement :

 la guerre en Ukraine et autour s’annonce longue, meurtrière, avec un engagement croissant et sans doute périlleux de l’OTAN et de l’Union européenne, des problèmes d’armement, de stocks de munitions, de soutien — face à une Russie qui profite de sa profondeur stratégique, revendique sans complexe un contrôle sur son voisinage, cherche à élargir son influence en Asie, comme en Méditerranée, en Afrique, et semble s’accommoder d’un état de guerre permanente, empêchant les Européens de se projeter dans un « après-Ukraine » ;
 la Méditerranée orientale est lancée dans la course aux armements, dans un climat tendu ; c’est pour la France un enjeu majeur : un accord stratégique avec la Grèce, face à la Turquie ; un passif avec la Syrie, une longue complicité avec le Liban, un soutien traditionnel à Israël, un partenariat majeur avec l’Égypte ; et, au sud, un dialogue difficile avec la Libye et les trois ex-colonies du Maghreb ;
 en Afrique, où la France a essuyé récemment une suite de déconvenues politico-militaires, Paris cherche des formes de présence plus légères, à travers une reconversion de ses bases militaires, une relance de la formation, une attention plus grande à la coopération dans la troisième dimension — l’aérien —, et une action plus offensive en matière informationnelle ;
 l’Indopacifique, en voie de devenir le nouveau centre de gravité, est un autre champ d’action privilégié pour la France qui en est riveraine à travers ses possessions territoriales (Nouvelle-Calédonie, Polynésie) ; mais qui — sur le plan géopolitique — impose sa « tyrannie des distances », rendant nécessaire la mise en place de forces prépositionnées, le recours aux renforcements ponctuels, la coopération avec des partenaires régionaux ou internationaux ;
 en océan Indien, il en est de même pour la France, avec au nord un objectif de protection des ressources et flux d’approvisionnement, ainsi qu’un partenariat majeur avec l’Inde ; et au sud, la protection de populations françaises (La Réunion, Mayotte).

Deux semaines max

Les priorités retenues pour cette nouvelle LPM en découlent en partie :

 la modernisation de la dissuasion nucléaire, pour renforcer sa crédibilité : il s’agit de renouveler les porteurs (sous-marins SNLE, avions Rafale), les vecteurs (missiles M51-2 et ASMP-A), et les charges (têtes nucléaires). Elle absorbera à elle seule plus de la moitié de la centaine de milliards supplémentaires prévus pour la défense entre 2024 et 2030 ;
 le lancement de la construction du futur porte-avions à propulsion nucléaire ;
 un maintien ou un léger décalage des cibles, en matière de complément des flottes d’hélicoptères de combat Tigre, de transporteurs A400 M « Atlas », de commande des derniers Rafale ;
 l’accent mis sur les drones terrestres, aériens, maritimes — domaine dans lequel la France est à la traîne ;
 le spatial, avec la montée en puissance du commandement espace, et un projet de constellation de satellites ;
 le cyber-espace, nouveau champ défensif et offensif ;
 les armes hypersoniques, qu’expérimentent déjà Américains et Russes ;
 la reconstitution des stocks de munitions (5) ;
 l’accent sur le maintien en condition opérationnelle (MCO) des matériels ;
 les effectifs de réservistes, qui devraient être plus que doublés d’ici 2035 (avec limites d’âge repoussées, facilités professionnelles, etc.) ;
 des capacités outre-mer à compléter (transport aérien, patrouille maritime) ;
 une nouvelle phase dans le renforcement des moyens de renseignement, avec l’ouverture de centaines de postes de linguistes, ingénieurs informaticiens, le remplacement des Transall Gabriel, etc. ;
 un effort sur l’entraînement (qui serait actuellement de 10 à 30 % en dessous des normes de l’OTAN) ;
 une évolution sensible de la grille de rémunération, pour élargir le recrutement et mieux fidéliser les personnels.

Certains programmes seront décalés : l’armée de terre perdra quelques centaines de blindés, sur les deux mille Jaguar, Griffon et Serval prévus, ainsi qu’une dizaine d’hélicoptères de manœuvre ; l’armée de l’air devra abandonner son ambition du « tout Rafale » à l’horizon 2030, et prolonger la vie de Mirage 2000 rénovés ; la marine n’aura que trois navires ravitailleurs (au lieu de quatre), trois nouvelles frégates de défense et d’intervention (contre les cinq escomptées).

Des faiblesses ont été reconnues : la disponibilité insuffisante de canons Caesar, la difficile relance de la production d’obus de 155 mm ; un manque de lance-roquettes à longue portée ; la faiblesse de la défense sol-air ; le retard pris par le projet de combat aérien du futur (SCAF), avec un partage difficile, à chaque stade du programme, entre les parties française (en principe maître d’œuvre) et allemande ; ainsi que le retard pris par l’autre grand projet franco-allemand, le système de combat terrestre du futur (MGCS), avec un nouveau char franco-allemand pour succéder aux Leclerc et Leopard, sur lequel pèsent également de lourdes interrogations.

L’adieu au SNU

Par ailleurs, les effectifs globaux restent stables : il n’y aura pas de nouveaux régiments de l’armée de terre. On note un discret abandon, plutôt bien vécu par les armées : celui du Service national universel (SNU), qui aurait pompé des milliards dans le budget défense, et n’aurait pas forcément grandi l’image des soldats. En revanche, la communauté militaire y perdra sans doute en termes « d’esprit de défense » et de moral ; et la question d’une formation de la jeunesse à la citoyenneté continuera à se poser, si la communauté éducative — également rétive — ne se substitue pas à l’armée, au contraire de ce que semble le souhaiter le gouvernement.

De manière générale, souligne Bruno Tertrais, directeur-adjoint de la Fondation pour la recherche stratégique, le « toujours plus » dans la mobilisation des moyens pour les armées doit être mis en balance avec la notion « d’acceptabilité sociétale » de l’effort de défense, surtout en ces temps de tensions sociales, sacrifices, restrictions et déficits abyssaux (6). Une manière parmi d’autres de justifier la relative timidité de cette planification militaire, cette absence de saut quantitatif spectaculaire ou de « tournant stratégique » à l’allemande. Tertrais juge cependant « sages et raisonnables » les choix faits pour la future LPM, même compte tenu de la dangerosité du paysage international.

Beaucoup reprochent au contraire à cette loi-programme de ne pas être en phase avec le « virage systémique » que constitue l’invasion de l’Ukraine, et la perspective d’un affrontement sans fin entre l’ouest et l’est de l’Europe. La nouvelle Revue nationale stratégique de la France, présentée le 9 novembre dernier à Toulon par le président Macron, qui a servi de socle à la LPM, a été souvent considérée comme trop légère, succinte, préparée en catimini, et faisant l’impasse sur de nombreux points (comme le changement climatique).

Certains doutent d’ailleurs de sa bonne exécution financière, l’effort budgétaire maximum étant porté sur les années de fin d’exercice, au delà de l’actuel quinquennat : rien ne garantit qu’il sera mené à son terme. Par ailleurs, l’inflation devrait rogner au moins un tiers de l’augmentation budgétaire prévue sur les cinq ans. D’où l’insistance à l’Assemblée nationale et au Sénat, qui auront à adopter cette loi dans les prochaines semaines, pour inclure une « clause de revoyure » en milieu de période.

L’armée française ainsi profilée pour les cinq prochaines années, si elle vise bien la « haute intensité », ne gagne pas en masse : le nucléaire, clé de voûte de la protection des intérêts vitaux français, est renforcé ; mais les forces conventionnelles perdent en épaisseur, et une partie des « trous capacitaires » ne sont pas comblés, ce qui fait dire que les armées demeurent « pour partie échantillonaires » (Jean-Louis Thieriot, vice-président de la commission défense à l’Assemblée nationale, Le Monde, 4 mai 2023), et pourraient « ne pas être prêtes à une guerre à haute intensité en 2030 », ayant « raté le coche d’une remontée en puissance, contrairement à ce que la guerre d’Ukraine aurait pu laisser supposer » (Jean-Dominique Merchet, L’Opinion, 7-8 avril 2023).

Relevons aussi, en conclusion, cette remarque de Bruno Tertrais : pour être une « puissance d’équilibre et d’influence » — comme aime à se présenter la France d’Emmanuel Macron, y compris dans cette nouvelle loi-programme — les moyens de la diplomatie sont au moins aussi importants que ceux de la défense, alors qu’ils en sont aujourd’hui le parent pauvre…

Philippe Leymarie

(1Le mot fait partie du vocabulaire typique de l’OTAN, dont un des principaux organes militaires de l’Alliance, réservé depuis 2008 à un officier général français, est le « commandement pour la transformation », basé à Norfolk, en Virginie (USA).

(2Cf. le site internet La Tribune, 6 et 7 février 2023. Le groupe Mars se présente lui-même comme constitué de personnalités françaises « issues d’horizons différents, des secteurs public et privé et du monde universitaire, [qui] se mobilisent pour produire des analyses relatives aux enjeux concernant les intérêts stratégiques relatifs à l’industrie de défense et de sécurité et les choix technologiques et industriels qui sont à la base de la souveraineté de la France ».

(3Martial Foucault, « Les budgets de défense de la France, entre déni et déclin  » (PDF), Focus stratégique n°36, 2012.

(4Le taux est actuellement de 1,9 du PIB. Il était de 3 % en France en 1980. Il est aujourd’hui de 4 % en Pologne…

(5Selon le président de la commission des affaires étrangères et de la défense du sénat, l’armée française n’aurait actuellement que deux semaines de stocks de munitions, en cas de nouvelle expédition.

(6Audition au Sénat, 8 mars 2023.

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